북유럽, 고용보험과 노조가입율(겐트제도-덴마크, 핀랜드, 스웨덴의 노조조직률이 높은 이유)

덴마크, 핀란드, 스웨덴은 유럽국가들 중에서도 노조가입률이 가장 높은 국가들 중 하나이다. 80년대와 90년대 벨기에와 노르웨이 등 다른 서유럽국가들이 최고 60-65%의 가입률을 보인데 비하여 이보다 훨씬 높은 80% 의 가입률을 기록하였다.

이렇게 노조가입률이 높은 주원인은 고용보험제도 때문이다. 많은 다른 국가에서 고용보험을 모든 종업원들이 가입해야 하는 강제조항으로 채택한 것과 달리, 이들 세 국가에서는 근로자들이 고용보험기금(UIF)에 가입여부를 선택할 수 있도록 하였고, 공식적으로는 국가가 규제하도록 되어있지만 실제로는 노조에서 UIF를 설립, 운영, 관리해왔다.

이런 형태의 고용보험은 "겐트제도(Ghent System)"이라고 부르는데, 고용보험에 가입하기를 원하는 근로자는 노조에 가입해야 하기 때문에 과거에는 북유럽 국가의 노조와 고용보험간에 긴밀한 관계를 의미하였다. 그러나 최근에 다른 사회정책제도에 비해서 고용보험이 매력을 잃게 되자 노조와 고용보험기금(UIF)간에 더 이상 이러한 긴밀한 관계가 유지될 수 없게 되었고 노조가입률은 계속 하락하는 추세이다.

■ 노조가입률

1970년대 이후 유럽국가들의 노조가입률은 하락하고 있지만 하락폭은 국가마다 상당히 큰 차이를 보인다. 프랑스, 독일, 이탈리아, 네덜란드 및 영국과 같은 대부분 국가들의 노조가입률은 1975년과 1985년 사이에 최고에 도달한 반면, 벨기에, 덴마크, 핀란드, 노르웨이 및 스웨덴에서는 90년대 중반까지 높은 가입률을 기록하였다.

여러 가지 이유가 있겠지만 그 중에서도 제조업부문의 근로자가 줄어들고 서비스업근로자가 늘어나는 등 지식기반사회로 나아감에 따라 산업구조가 바뀐 것이 주 요인이다. 이러한 산업구조의 변화는 사회민주주의, 집단주의, 연대적인 복지국가의 개념을 약화시키고 개개인의 중요성을 강조하는 신자유주의를 부활시켰다.

직장에서는 과거의 대량생산을 접고 유연성과 분업화로 구조조정이 이루어지자 개인의 역량과 잠재력에 점점 더 큰 비중을 두게 되었고, 노사관계보다는 인적자원관리가 인력정책의 근간이 되었다.

근로자들이 노조에 가입하는 주된 이유는 자신의 노동력을 최적의 가격에 팔고 최적의 근무환경 등, 노동시장에서의 경쟁으로부터 보호받기 위함이다. 자발적 고용보험제도의 경우에는 단체협상을 통해서 이러한 조건을 정하기 때문에 노조가 막강한 힘을 갖지만, 강제조항인 경우에는 국가가 임금 등 고용관련 기준을 정하기 때문에 국가 정책방향이나 규제, 이념과 같은 다른 요소에 의해서 노조가입률이 달라지게 된다.

유럽국가 중 영국은 단체협약 및 조직구조가 훨씬 더 분산되어 있는 반면 덴마크, 핀란드, 스웨덴은 겐트시스템을 가지고 있다는 점이 주된 차이점이다. 노르웨이는 겐트시스템을 채택하지 않았는데 70년대 이후 노조가입률은 겐트시스템을 채택한 국가들보다 훨씬 낮다 (90년대 중반 세 나라의 노조가입률이 80%인데 반하여 이보다 훨씬 낮은 약 60%임).

겐트시스템은 노조가입률에 큰 영향을 미치는 것으로 보인다. 고용보험을 노조에서 운영, 관리하는 경우 더 많은 수의 근로자들이 노조에 가입하는 경향이 있다. 자발성과 국가 규제 측면에서 볼 때 유럽국가들이 여러 다양성을 가지고 있지만 이들 국가들의 제도와 전통이 매우 유사하다. 즉, 노르웨이는 고용보험이 강제조항이고 국가의 단독권한인 점으로부터 노조가입률이 낮은 주요원인을 찾을 수 있겠다.

하지만 최근에 들어서 상황이 변하고 있다. 겐트제도를 채택한 국가들의 노조와 고용보험간의 관계가 예전과 다르게 바뀌고 있어서 노조가입률이 낮아질 것으로 보인다. 일각에서는 노조의 힘이 약화되는 경우, 고용기준을 유지하기 위해서는 국가가 노동시장에 개입할 수 밖에 없을 것으로 예상하기도 한다.

■ 겐트제도

덴마크, 핀란드 및 스웨덴의 고용보험제도는 가입, 실업급여 수급자격조건, 제도 관리, 재원확보 및 급여액수 등 많은 차이점이 있으나, 고용보험이 자발적 형태이고 고용보험기금(UIF)이 노조와 긴밀한 협조하에 분야별 또는 산업별로 조직, 관리된다는 공통점을 갖는다. 근로자들이 고용보험에 가입하기 위해서는 UIF에 가입해야 하는데, UIF는 공식적으로는 독립적인 조직이어서 UIF에 가입하는 것과 노조에 가입하는 것이 공식적으로는 아무런 연관이 없다.

● 덴마크

덴마크에서는 실업자의 사회적 지원과 관련하여 많은 논의를 거친 후 1907년에 고용보험제도를 채택하였다. 겐트제도를 채택한 주된 이유는 고용보험 가입자들이 가장 많은 경제적 부담을 가지기 때문에 국가의 부담을 최소로 줄일 수 있는 방법이라는 판단에서였다. 초기에는 분야별 직종별로 부담액이 다르고 주로 가입자들의 보험료로 재원을 충당한다는 점에서 매우 '개방적'이고 '독자적'인 제도로 출발하였다.

그러나 1960년대에 국가가 실업률 증가로 인한 '한계리스크'를 떠안게 되자 상황이 달라졌다. 가입자들의 보험료(와 기업들의 부담액)도 증가하였지만 국가가 전체비용의 50%에서 70%정도를 부담하게 된 것이다.

1979년에 강화된 실업급여 자격조건의 주요내용을 보면, 적어도 12개월간 UIF에 가입해야 하고, 최근 3년간 총 52주 동안 풀타임으로 근무한 경험이 있어야 하며 (파트타임 근로자의 경우 34주), 고용센터에 구직자로 등록되어 있어야 한다는 것 등이다.

실업급여는 최장 4년간 이전소득의 90%까지 지급할 수 있으나 2006년 기준으로 볼 때 풀타임근로자의 경우 일일 89유로, 파트타임 근로자의 경우 59유로가 최대액수이다. 저임금 근로자는 '보상율'을 최대 90%로 하되, 고임금 근로자의 경우 그보다 낮은 보상율을 책정한 것이다.

실업급여는 분야별로 차이가 있긴 하지만 1980년대 이후 평균 20%정도 하락하였다. 또한 1979년 이후에는 실업급여 요건이 강화되어, 신청기간이 짧아지고 자격요건이 까다로워졌다.
이와 함께, 1980년대 초부터는 조기퇴직제도의 경우 보험기간이 길어지고 퇴직급여가 줄어드는 등 혜택이 줄어들었으며, 특히 사회민주당정부가 대대적인 변화를 꾀하기 시작하였다.

덴마크는 이러한 일련의 변화와 함께 최근 정책들로 인하여 노조와 고용보험간의 상관관계가 감소하였다. 2001년 11월부터 집권한 자유보수연합정부는 노조의 개입이 전혀 없는 새로운 UIF를 도입할 계획이었으나 의회의 반대로 무산된 바 있다. 만일 새로운 UIF가 도입되었다면 기존제도에 커다란 타격을 주었을 것이다.

그 대신 덴마크의 자유보수연합정부는 근로자들이 지역과 직업에 관계없이 고용기금에 가입할 수 있도록 허가하는 법안을 통과하여 일대 변화가 예고되고 있다. 2002년까지만 해도 특정 분야에 국한되지 않은 UIF는 기독교고용기금 뿐이었으나 새로운 법안의 통과로 이제는 다른 고용기금도 분야에 관계없이(cross-sector) 기금 가입이 가능해졌다. 2004년 초까지는 총 33개 중 5개가, 2005년 중반까지는 8개가 분야와 관계없이 가입할 수 있는 고용보험기금의 개수이다.

고용보험기금간의 분류가 노조간 분류와 달라지게 되면 노조가입과 기금 가입간의 긴밀한 상관관계가 깨질 수 밖에 없다. 고용기금은 회원유치를 위하여 경쟁 관계에 있게 된 것이다. 2004년 한 보고서에 따르면 근로자가 보험료가 싼 고용기금으로 바꾸는 경우 연간 최대 200유로까지 절약할 수 있다고 한다. 또한 정부에서는 근로자들이 '자유선택권'을 가지고 있다고 공식적으로 발표하였다.

2001년 12월부터 2005년 중반까지 113,000명의 근로자들이 추가적으로 분야간 구분이 없는 고용기금(cross-sector UIF)에 가입하였으며, UIF의 총 회원수는 2001년 말 2,174,000명에서 2,142,000명으로 줄어든 반면, cross-sector UIF의 회원수는 348,000명에서 461,000명으로 늘어났다.

노조에서는 이러한 상황변화에 대하여 우려할 만한 수준이 아니라고 주장한다. 실제로 cross-sector UIF를 허용한 이후 근로자들이 노조관리 기금에서 대거 탈퇴하는 사태는 벌어지지 않았다. 그러나 최근에 들어서 기존의 고용기금 회원수가 줄어들고 cross-sector UIF가 힘을 얻고 있는 것은 사실이다.

● 스웨덴

스웨덴의 고용보험제도는 1935년에 설립되었으며 정치적, 제도적 측면에서 덴마크의 제도와 유사하다. 차이가 있다면 '적극적 형태의 노동시장정책'을 가지고 있다는 점이다. 1960년대와 1970년대 개혁 이후 비교적 높은 수준의 실업급여가 책정되어 노조의 회원유치활동에 큰 도움이 되었디. 특히 파트타임 근로자들까지 고용보험에 포함하게 되자 노조 가입율이 더욱 높아졌다. 그러나 1993년 실업급여 최대허용액수가 줄어들고 보상율도 이전 소득의 90%에서 80%로 낮아졌다. 또한 덴마크와 마찬가지로 1990년대에는 실업급여 신청 제도와 조건이 강화되었다.

스웨덴UIF의 총 회원수는 1990년 중반 이후 거의 비슷한 수준이지만 노동인구 기준으로는 1998년 90%에서 2005년 85%로 줄어들었다. 덴마크와 마찬가지로 스웨덴에서도 고용보험제도가 실업자들에게 점차 매력을 잃어가고 있는 것이다.  고용보험기금연맹은 또한 1998년 노조의 관리를 받지 않는 새로운 형태의 고용기금을 설립하였다. 그 결과 노조에는 가입하지 않고 고용보험에만 가입하는 사람들이 늘어나고 있다.

1993년에는 노조에서 관리하는 고용기금 회원들 중 비노조원이 약 6%를 차지하였으나 2005년에는 14%로 늘어났다. 노조가 운영하지 않는 UIF를 포함하는 경우, 기금에는 가입하였으나 노조에는 가입하지 않은 근로자의 수는 총 16%에 달한다. 노조가 운영하지 않는 UIF의 설립으로 인하여 노조에서 관리하는 고용기금의 회원들이 일시에 대거 이탈하는 사태가 빚어지지는 않았지만, 향후 집권정부가 고용보험을 강제항목으로 정하고 실업급여를 감축하는 등의 제도개혁을 단행하는 경우에는 현재의 겐트시스템이 대폭 바뀔 것으로 전망된다.

 
● 핀란드

핀란드는 주요 교역파트너이었던 구소련이 1990년 대 초 붕괴되면서 경기침체와 대량실업(약 20%)이 양산되었고 그 결과 고용보험의 혜택이 줄어들게 되었다.

핀란드의 노조가입률은 1993년 85%까지 증가한 이후 현재 70%까지 하락하였다. 이러한 변화는 1992년 노조가 운영하지 않는 UIF의 설립과 때를 같이 한다. UIF의 총 가입률은 1993년 85%에서 83%로 줄어드는 등 하락폭이 크지 않지만, 노조에서 운영하지 않는 고용기금의 회원수는 2000년 약 200,000명 정도로 전체 UIF 회원의 약 8%까지 증가하였다.

스웨덴이나 덴마크와 마찬가지로 핀란드도 노조가입률과 UIF 가입률간의 공식적인 상관관계는 없다. 그러나 스웨덴과 달리, 노조관련 고용기금에는 가입하면서 노조에는 가입하지 않는 근로자는 찾아보기가 어렵다. 때문에, 노조와 상관없는 UIF의 설립은 많은 근로자들의 환영을 받고 있다.

■ 노조가입과 고용보험간의 관계

관련통계들을 살펴본 결과, 고용보험제도가 노조가입률에 상당히 많은 영향을 미친다는 사실과, 덴마크, 핀란드, 스웨덴의 경우 겐트제도를 채택하고 있기 때문에 다른 나라보다 노조가입율이 높다는 것을 알 수 있다. 그렇다면 노조가입률 하락과 고용보험 축소간에는 어떠한 관계가 있는가?

핀란드의 한 조사는, 노조와 무관한(union-independent) UIF의 설립이 노조가입률 하락의 주요 원인이라고 결론지었다. UIF에 가입하더라도 노조에 반드시 가입할 필요는 없기 때문이다. 물론 노동시장의 구조적 변화, 즉 고학력층의 증가, 연령구조 변화, 서비스업 비중증가 또는 공공분야 근로자 감소 등도 영향이 있긴 하지만 노조와 무관한 고용기금의 설립만큼 노조가입률에 큰 영향을 주지는 않는다는 것이다.

일각에서는 다양한 시각으로 상황을 해석해야 한다고 주장한다. 겐트제도가 노조가입율에 지대한 공헌을 한 것은 사실이지만, 겐트제도가 없는 유럽국가들 간에도 노조가입률의 많은 차이가 있다는 사실(예,프랑스-10%, 노르웨이 60%)은 다른 이유들도 생각해 보아야 한다는 주장이다. 스웨덴의 노조가입률이 높은 이유는 노조가 경영자 및 국가정부와 협력적 관계를 유지하고 있고 '노동자의 목소리'를 대변하고 있기 때문이라는 것이다.

노조가입률의 하락은 오래 전부터 시작되었으며, 노조가 운영하지 않는 고용보험기금의 설립 때문만은 아니라는 주장이다. 점점 더 많은 사람들이 고용보험에는 가입하되 노조에는 가입하지 않으려 하는 추세이고, 현재 고용보험 가입자 일곱 명 중 한 명은 노조원이 아니다.

그 밖에도 실업급여액이 임금증가를 따라가지 못하는 것을 원인으로 생각해 볼 수 있다. 노조에서는 차액의 일부를 지원해 줄 것을 제안하기도 했지만 노조원들의 이탈을 막지는 못하는 실정이다.

북유럽 세 국가의 공통점은 실업률이 높아지면 노조가입률이 증가한다는 사실이다. 고용보험제도가 강제조항인 국가에서는 실업률이 올라가면 노조가입률이 떨어지지만 겐트국가에서는 가입률이 증가하였다. 이와 반대로, 실업률이 하락하면 겐트국가의 노조가입률도 하락하였다 : 덴마크는 1994년 실업률이 최고에 도달하였고 노조가입률은 몇 년 후에 최고치를 기록하였다. 반면, 핀란드와 스웨덴에서는 노조가입률과 실업률 모두 1993년을 전후에서 최고치에 도달하였다. 따라서 일반 고용보험기금의 설립 때문에 노조가입률이 하락하였다기 보다는 실업률이 감소했기 때문으로 볼 수 있다. 핀란드는 실업률이 최고로 증가하고 노조가입률이 하락하기 시작하는 시점에 일반 고용보험기금이 설립되었다. 스웨덴의 경우에는, 실업률이 최고에 달하고 가입률이 하락하기 시작한 이후 한참후에 일반고용기금이 설립되었다.

따라서 노조가입률과 겐트제도간의 관계는 단순히 일차원적으로 해석할 수 없다. 노조와 고용기금간의 관계약화 등과 같은 제도상의 변화만으로는 노조가입률의 하락을 설명할 수 없다. 이들 국가에서는 실업률이 고용보험이나 노조 가입률에 지대한 영향을 미친다는 것을 알 수 있다.

이는 또한 덴마크노조의 통계치를 보면 더 잘 알 수 있다. 1992년 실업률은 12%였고 2002년에는 5%였다. 따라서 1992년에는 2002년보다 직장을 잃을 수 있다는 두려움이 훨씬 많았고, 그 결과 더 많은 사람들이 노조에 가입하였다. 1992년에는 응답자의 90%가 노조에 가입하는 이유로 고용보험에 가입하기 위함이라고 대답한 반면 2002년에는 73%만이 그렇다고 대답하였다.

실업률이 낮을 때는 직장을 잃을 수도 있다는 두려움을 별로 느끼지 않기 때문에 고용보험에 덜 가입하고 결과적으로 노조가입률도 낮다. 그러나 다른 요소들을 완전히 배제할 수는 없다. 겐트국가들의 경우 1990년대 이후 일반고용보험기금(union-independent UIF)을 허가하기 시작하였고 고용보험의 혜택이 줄어들었는데, 이 또한 노조가입률이 낮아진 이유이기 때문이다. 하지만 무엇보다도 명백한 것은 실업률이 가장 많은 영향을 미친다는 사실이다.

■ 향후 전망

스웨덴은 1993년 85%에서 2004년 79%로, 핀란드는 1995년 82%에서 2002년 73%로, 덴마크는 1998년 82%에서 2004년 80%로 노조가입률이 하락하였다. 다른 유럽국가들과 비교해 보았을 때 여전히 높은 수치이고 하락폭도 비교적 크지 않지만, 과거와 달리 지속적으로 하락하고 있다는 사실에 노조는 불안해 하고 있다.

과거에 그랬던 것처럼, 실업률이 증가한 다음 뒤이어서 노조가입률이 올라간다면 노조는 그저 때를 기다리면 될 것이다. 그러나 이제는 산업구조가 달라졌고 일반 고용기금의 설립이 허용되어 경쟁체제가 되었기 때문에 과거처럼 실업률이 증가한다고 해서 자동적으로 노조가입률의 증가로 이어지지는 않을 전망이다. 겐트제도를 채택하고 있는 세 국가 모두 2002년에서 2004년까지 실업률이 증가하였지만 노조가입률이 높아지지는 않았다. 또한 노조에서 운영하는 고용기금은 가입자가 점점 줄어드는 반면 일반고용기금의 회원수는 증가하고 있다.

이는 겐트국가의 노조들이 앞으로 나아갈 바를 시사해준다. 노조들은 더 이상 자발적 고용보험제도에만 의존할 수 없게 된 것이다. 향후 실업률이 어떻게 변화할 지는 모르지만 노조가입자의 수는 줄어들 것이고 그렇게 되면 사회에 미치는 노조의 영향력과 목소리도 줄어들 수 밖에 없기 때문이다.

<출처 : European Industrial Relations 2006년 9월호>